集约

作为资源匮乏型城市，无锡要把土地资源空间硬约束转化为推动科学发展、率先发展的原动力，立足现实，讲求科学，循序渐进，切实转变土地利用方式，更好地促进经济转型发展。突出保民生、保基础、保重点，严格实行差别化供地政策，新增建设用地优先满足基础设施、民生工程和国家、省和市政府重点扶持的传感网、新能源、新材料等战略性新兴产业项目，确保“好钢”用在刀刃上。优化用地空间布局，划定重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，严格控制建设用地总量，逐步降低工业用地占比，扶持第三产业发展。充分挖掘存量建设用地潜力，鼓励城市地下空间开发利用，鼓励企业在不增加用地面积的前提下，增资扩股，提高土地利用强度。创新节约集约用地举措，形成预审倒逼项目，考核带动区域，集中实现集聚的良好局面，促进土地利用效率的大幅度提升。

今年的6月25日是第26个全国“土地日”。今年全国“土地日”的宣传主题是“珍惜土地资源,节约集约用地”。在全国上下加快推进经济结构调整，加快转变发展方式，促进经济平稳较快发展的新形势下，确定这样的主题，目的在于让全社会进一步了解我国经济社会发展所面临的资源压力，围绕贯彻落实党的十八大精神,落实资源节约的基本国策,深入宣传土地资源的国情国策、法律法规和党中央、国务院关于土地管理工作的一系列重大决策,宣传落实节约优先战略,推进土地节约集约利用，提高土地利用效率的做法和成效,以及促进节约集约用地方面的新举措、新成效,增强全社会节约集约用地的自觉性。

党的十八大报告提出:“全面促进资源节约。节约资源是保护生态环境的根本之策。要节约集约利用资源,推动资源利用方式根本转变,加强全过程节约管理,大幅降低能源、水、土地消耗强度,提高利用效率和效益。”

节约集约用地制度是我国土地管理制度中一项基础性制度,是保障和促进经济社会科学发展的战略举措。积极推进节约集约用地制度建设和实施,是健全最严格的土地管理制度的重要组成部分;是完善节约集约用地法制、体制和机制的重要工作任务;是促进转变土地利用方式和经济发展方式，全面落实节约优先战略的重要着力点;是落实最严格的耕地保护制度的重大举措;是提升土地资源对经济社会发展的承载能力和利用效益，破解“两难”问题,促进城乡建设用地合理布局和节约集约利用，保障和促进经济社会可持续发展的重要途径。

土地是民生之本、发展之基、财富之源。建市二十多年来，我市土地资源规划、管理、保护与合理利用水平不断提高，较好地满足了经济社会快速发展对土地资源的需求，在保障科学发展和保护耕地红线方面都取得了明显成效。但我们也要清醒地看到，人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少，是我国土地资源的基本国情。我市的情况同样不容乐观，全市土地总面积104万公顷，截至2012年底，全市农用地面积72.6万公顷，占全市土地总面积的70%;耕地面积22.51万公顷，占农用地面积的31.1%。全市人均耕地面积不足1.18亩。人均耕地少，耕地质量差异较大，耕地后备资源严重不足是我市耕地保护的基本现状。我市正处于快速发展时期，经济社会发展对国土资源的需求将持续上升，特别是徐大堡核电、龙湾CBD、建兴高速、青山水库、觉华岛等重大项目和园区的相继落地和开发建设，导致土地供需矛盾愈发尖锐。空前严峻的资源压力要求我们，统筹好保障发展与保护资源的关系，珍惜土地资源，提高土地节约集约利用效率。

珍惜土地资源，节约集约用地，必须妥善处理资源保护与经济发展的关系。保护和节约资源，提高国土资源对全面建设小康社会的保障能力。始终坚持保护资源的基本国策，坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位，在保护中开发，在开发中保护，积极推进资源利用方式和管理方式的根本转变，努力提高资源的开发利用效率，坚决遏制浪费资源、破坏资源的现象，实现资源永续利用。

珍惜土地资源，节约集约用地，必须扎实推进“保护资源，保障发展”行动。一方面密切跟踪土地调控政策实施的新态势，对土地调控政策的实施效果进行评估，及时掌握扩大内需、支持灾区重建和国家综合配套改革试验区的相关土地政策执行效果，深化土地管理制度改革，形成制度创新成果;另一方面，依法维护土地管理秩序，强化土地监管，坚决纠正违背产业政策和供地政策供地、搭车用地、侵害被征地农民合法权益等问题。对涉及用地面积较大、群众反映强烈的土地违规违法问题，督促地方政府切实整改，严肃查处，提高统筹保障和保护的能力，实现保障科学发展和保护耕地红线的有机统一。

保护耕地作为我国的基本国策已经出台好几十年了，但耕地减少并没有好转。要守住18亿亩红线，至少需要处理好以下几点：

大力促进城乡建设用地的节约集约利用，建立一套有效的保护耕地和土地利用管理机制，使全社会依法依规用地。

要设立各种用地指标，鼓励符合耕地保护、节约集约用地的实施方案。通过行政、技术和经济等手段引导用地单位合理合法合规节约集约用地，弱化耕地占用压力。

数据显示，近年来，违法用地情况面广量大，并且出现了地方政府主导的新特点，表现为一是政府违法带有普遍性，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及政府;二是政府违法用地带有发展地方经济的色彩。根据国土资源部2007年公布的数据，目前从涉及违法的用地面积来看，非法批地的案件，占涉及土地面积的80%，主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件。

旧的用地观念在地方上并没有完全得到扭转，土地节约集约利用的观念和意识在地方政府主政官员头脑中还未得到真正树立和获得足够重视，随意占用耕地和粗放利用土地的行为仍是普遍存在的问题，这些都直接影响了耕地保护工作的开展。

笔者调查发现，凡是市场化程度高的用地，节约集约化程度就高，反之则低。因此当前的任务是如何提高公共部门节地意识(包括城市道路和高速路、广场、原划拨的企事业单位用地、政府部门、大学城用地等)，挖掘现有建设用地潜力。同时也要注意农村地区的集约节约用地。

应该说，城乡建设用地节约集约利用程度提高了，一定数量的建设用地供给能够满足更多的用地需求，占用耕地满足建设用地需求的压力就会减小。而且我国城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平;2004年全国村庄建设用地按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值(150平方米/人)45.3%。城乡建设用地的节约集约利用潜力十分巨大，这项工作如果做好了，建设占用耕地的压力将会大为减小。

要有科学的规划。耕地保护与经济发展、粮食安全、农村稳定、生态安全等紧密相关，而土地利用规划、城市建设规划、社会经济发展规划是耕地保护的基础和依据。

土地利用规划要充分体现耕地保护，不仅要确定耕地保护的数量，更要保护耕地的质量，而且还要将数量和质量在空间的分布确定下来并公布于众，让全社会监督。土地规划一旦把耕地保护的红线确定下来，还应把它上升到法律层面予以保护，一旦突破红线就是违法，要承担相应法律责任。

城市建设规划，应该把集约节约用地作为一个主要指标。社会经济发展规划则要在投资、产业布局等方面予以耕地保护与节地的引导，防止重复建设。同时要保证各规划间的互相衔接，从次序而言应该先有土地利用总体规划，再制定城市建设规划，这样才能把耕地保护与城市布局相互协调起来。

在土地利用总体规划的过程中，可以采取区域之间协作的方式，如开发区招商引资到另外一个地方去找地找项目，使得有些土地资源相对丰富的区域或者相对低廉的一些区域，有可能和资本紧密结合。这种区域间的协作和发展，首先需要区域间的土地整理，这就需要政府适时进行调整，调整的第一个要务就是要形成区域规划、国土规划，包括区域间的土地规划。

树立全民耕地保护意识。只有上到中央和各级政府部门、行政官员，下到普通市民、农民，都树立保护耕地意识，才能完成这一艰巨而又必须做到的任务。要使保护耕地意识像计划生育意识、环保意识那样深入人心，需要发挥各级政府及媒体的影响力，加大宣传。

当前，随着工业化和城市化的深入发展，土地的市场价值日渐凸显和明晰，在城市经济辐射范围内农村土地尤其是城乡结合部的土地蕴涵着巨大的可以即期实现的经济收益，而相比之下，通过在耕地上从事农业生产获得收益(即使有免交农业税等利好措施)远远低于因工业化、城市化所带来的土地经济利益,耕地非农化具有明显的比较利益优势。“两利相权取其重”，农村集体和农民通过转换耕地用途获取经济利益动机增强，从而其保护耕地的积极性大为减弱。

相反，如果通过提高农村基础建设、制定各项优惠政策等一系列城乡统筹发展的措施，使得农村的生产、生活、环境不亚于城市，甚至优于城市，城市的资金就可能向周边进行转移，进而提升周边的土地潜在价值，农村集体和农民保护耕地的积极性自然会大大提高。

总之，有了全民保护耕地意识，科学规划和有效的管理，能够解决好发展与保护这对矛盾，18亿亩红线是能守住的。